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　　此前的10月31日，會(huì)議聽(tīng)取了全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)關(guān)于提請(qǐng)審議《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法修正案（草案）》議案的說(shuō)明。

　　全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)副主任委員劉振偉向十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議作關(guān)于農(nóng)村土地承包法修正案草案的說(shuō)明時(shí)說(shuō)，從農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況看，隨著富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)，各類合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體大量涌現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)面積不斷擴(kuò)大，規(guī)�；�、集約化經(jīng)營(yíng)水平不斷提高。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、水利化、機(jī)械化及科技進(jìn)步等，都對(duì)完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系提出新的要求。

　　中國(guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員劉建進(jìn)表示，從草案已披露的細(xì)節(jié)來(lái)看，承包地連續(xù)撂荒2年以上要收回經(jīng)營(yíng)權(quán)重新發(fā)包、允許調(diào)整承包地等條例設(shè)置，更多地照顧到了農(nóng)民的利益，有利于農(nóng)村穩(wěn)定。同時(shí)，三權(quán)分置方面，政策制定也有了更加明確的框架性方向。

　　耕地承包期再延長(zhǎng)三十年

　　黨的十九大報(bào)告中指出，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年。

　　這在此次修改中有所體現(xiàn)。根據(jù)全國(guó)人大農(nóng)委法案室提供的草案解讀，草案規(guī)定，國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。此外，草案同樣明確指出，耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年。

　　在維護(hù)進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益方面，草案刪除了現(xiàn)行法律中關(guān)于承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)將承包地交回發(fā)包方的規(guī)定。

　　按照中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的要求，草案規(guī)定，維護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，是否保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，由農(nóng)民選擇而不代替農(nóng)民選擇。承包方全家遷入城鎮(zhèn)落戶，納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，喪失農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的，支持引導(dǎo)其按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)益，為政策適時(shí)調(diào)整留出了空間。

　　這被認(rèn)為是與自愿有償退出宅基地同步推進(jìn)的改革舉措。2016年10月，國(guó)土資源部、國(guó)家發(fā)展改革委、公安部、人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部五部門發(fā)布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)》，允許進(jìn)城落戶人員在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償轉(zhuǎn)讓宅基地。

　　在農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂(lè)看來(lái)，土地的歸屬問(wèn)題是農(nóng)民最關(guān)心的切身利益問(wèn)題。此次農(nóng)村土地承包法的修改草案，在延長(zhǎng)農(nóng)民土地承包期限、賦予農(nóng)民自愿退出承包地的選擇權(quán)益、改善土地承包權(quán)退出機(jī)制等方面，解決了農(nóng)民最關(guān)注的問(wèn)題。

　　此外，草案還重新劃定了承包地個(gè)別調(diào)整的紅線：必須堅(jiān)持土地承包關(guān)系穩(wěn)定、不得打亂重分的原則；必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。

　　據(jù)了解，在現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包法中，承包地個(gè)別調(diào)整的前提是必須有自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形。廖洪樂(lè)介紹，在長(zhǎng)期的實(shí)踐中，一些地方將人地矛盾突出、自然災(zāi)害、土地征收等情形也納入到此范圍內(nèi)。

　　而劉振偉則表示，鑒于各地情況差異較大，此次草案授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市對(duì)相關(guān)問(wèn)題制定地方性法規(guī)具體規(guī)定。

　　三權(quán)分置得到確認(rèn)

　　在農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制改革最受關(guān)注的“三權(quán)分置”層面，此次草案也有大量涉及。

　　草案明確規(guī)定，以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在流轉(zhuǎn)中分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，承包方的土地承包權(quán)不變。

　　在此基礎(chǔ)上，草案明確了土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能。對(duì)于承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和融資問(wèn)題上，草案規(guī)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式流轉(zhuǎn)；第三方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)承包方或其委托代理人書(shū)面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案后可以再流轉(zhuǎn)。同時(shí)，草案增加了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的原則性規(guī)定。

　　此外，為了落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，草案規(guī)定，承包方連續(xù)兩年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以收取一定的費(fèi)用用于土地耕作，連續(xù)三年以上棄耕拋荒承包地的，發(fā)包方可以依法定程序收回承包地，重新發(fā)包；土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后，第三方擅自改變承包地農(nóng)業(yè)用途、棄耕拋荒兩年以上、給承包地造成嚴(yán)重?fù)p害或者嚴(yán)重破壞承包地生態(tài)環(huán)境的，發(fā)包方或承包方有權(quán)要求終止土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，收回土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

　　廖洪樂(lè)表示，此次農(nóng)村土地承包法修改的核心問(wèn)題在于，從過(guò)去調(diào)節(jié)和規(guī)范集體與農(nóng)民二元關(guān)系的法律，變?yōu)檎{(diào)節(jié)集體、農(nóng)民和第三方經(jīng)營(yíng)者之間關(guān)系的法律。其中，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)到底是物權(quán)還是債權(quán)的定性問(wèn)題最為關(guān)鍵，這也是各界一直以來(lái)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)所在。而在草案披露的內(nèi)容中，對(duì)這一問(wèn)題并沒(méi)有提及。

　　此前，中國(guó)人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任、國(guó)土資源部科學(xué)技術(shù)委員會(huì)委員葉劍平在接受21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專訪時(shí)提出，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)如果是一種用益物權(quán)，則應(yīng)該進(jìn)行頒證確權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)也就可以流轉(zhuǎn)抵押，從而釋放土地價(jià)值。如果是一種債權(quán)，則只需由承包者與經(jīng)營(yíng)者之間簽訂合同加以規(guī)范。但如此的話，經(jīng)營(yíng)權(quán)就難以用于抵押貸款，因?yàn)楹苌儆秀y行會(huì)愿意對(duì)一份合同進(jìn)行抵押貸款。打個(gè)簡(jiǎn)單的比方，城市里租來(lái)的房子如何抵押？

　　目前有的地方試點(diǎn)，采取了針對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)預(yù)期收益的抵押擔(dān)保模式。但這實(shí)際上是一種生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性的借貸關(guān)系，不涉及土地處置。